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　　2021年7月19日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第744號國務(wù)院令，公布《建設(shè)工程抗震管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，自2021年 9月1日起施行。日前，多位相關(guān)專家就《條例》的有關(guān)問題作相應(yīng)解讀。

　　首都師范大學(xué)政法學(xué)院副教授 崔俊杰：

　　以良法促進(jìn)善治

　　依法推進(jìn)建設(shè)工程抗震管理

　　《建設(shè)工程抗震管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)的起草與制定，秉持安全發(fā)展理念，堅(jiān)持生命至上，健全體制機(jī)制，完善制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，壓實(shí)各方主體責(zé)任，切實(shí)提高建設(shè)工程抗震設(shè)防能力，依法保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，以良法促進(jìn)善治。

　　一、《條例》完善制度設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建建設(shè)工程抗震管理制度體系

　　注重全面規(guī)范?！稐l例》明確新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)工程抗震設(shè)防達(dá)標(biāo)要求及措施，規(guī)范已建成建設(shè)工程的抗震鑒定、加固和維護(hù)，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)工程的抗震設(shè)防，強(qiáng)化保障措施與監(jiān)督管理，將建設(shè)工程抗震管理的全過程和各環(huán)節(jié)均納入法治化軌道。

　　回應(yīng)實(shí)踐需求?！稐l例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，立足于建設(shè)工程抗震管理的實(shí)踐需要，通過建立和完善建設(shè)工程抗震調(diào)查制度、抗震設(shè)防專篇制度、超限高層抗震設(shè)防審批制度、分類設(shè)防制度、抗震性能鑒定制度、抗震加固制度、農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防制度、抗震產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新技術(shù)推廣應(yīng)用制度、抗震設(shè)防數(shù)據(jù)信息共享制度、抗震企業(yè)及從業(yè)人員信用記錄制度以及法律責(zé)任制度等，為建設(shè)工程抗震管理提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

　　構(gòu)建制度體系。《條例》作為建設(shè)工程抗震管理領(lǐng)域的專門行政法規(guī)，對建筑法、防震減災(zāi)法所確立的基本法律制度作了進(jìn)一步的細(xì)化，增強(qiáng)了現(xiàn)有制度的可操作性，完善了相關(guān)制度之間的銜接與協(xié)調(diào)，形成了以法律、行政法規(guī)為基礎(chǔ)，配套性地方性法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的建設(shè)工程抗震管理制度體系。

　　二、《條例》貫徹“放管服”改革精神，著力提升政府監(jiān)管效能

　　《條例》將推進(jìn)“放管服”改革與發(fā)揮政府監(jiān)管效能相結(jié)合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落實(shí)簡政放權(quán)改革精神與完善事中事后監(jiān)管機(jī)制的關(guān)系，真正做到放得開、管得住。建設(shè)工程抗震管理涉及超限高層抗震設(shè)防審批、減震隔震技術(shù)推廣應(yīng)用、抗震性能鑒定和加固等多個環(huán)節(jié)，考慮到各環(huán)節(jié)涉及主體及其責(zé)任不同，采取的監(jiān)管手段也需要寬嚴(yán)相濟(jì)。比如，《條例》對超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批采取從嚴(yán)管理模式，這樣更有利于提高超限高層建筑工程抗震設(shè)計(jì)的安全性和可靠性，確保超限高層建筑工程抗震設(shè)防的質(zhì)量和安全。

　　三、《條例》引導(dǎo)多元主體參與，著力提高社會共治水平

　　《條例》積極引導(dǎo)各方主體參與建設(shè)工程抗震設(shè)防工作，充分保障社會公眾在建設(shè)工程抗震管理過程中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效化解由于對抗震知識和建設(shè)工程抗震性能不了解，地震來臨時無法作出科學(xué)、合理應(yīng)對的困境。比如，《條例》明確了各級政府組織開展建設(shè)工程抗震知識宣傳普及的責(zé)任，旨在提高社會公眾抗震防災(zāi)意識，完善多元主體參與機(jī)制，這不僅有利于提高社會公眾對建設(shè)工程抗震管理制度知悉程度，還有助于促進(jìn)相關(guān)法律制度的落實(shí)。又如，《條例》明確了抗震性能公示制度，通過社會公眾參與相關(guān)制度設(shè)計(jì)，不僅有利于提高社會公眾抗震設(shè)防的安全意識，還進(jìn)一步強(qiáng)化了社會監(jiān)督。

　　北京建筑大學(xué)土木學(xué)院研究員 曾德民：

　　完善建設(shè)工程抗震責(zé)任體系

　　推動提升建設(shè)工程抗震能力

　　《建設(shè)工程抗震管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)分別針對新建建設(shè)工程、已建成建設(shè)工程的不同特點(diǎn)，明確建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、檢測和建設(shè)工程所有權(quán)人、抗震鑒定機(jī)構(gòu)等各方主體的抗震責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督管理和責(zé)任追究，為進(jìn)一步推動落實(shí)抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，提升建設(shè)工程抗震能力提供了法律依據(jù)。

　　一、《條例》以建筑法確立的工程質(zhì)量責(zé)任制度框架為基礎(chǔ)，完善了新建建設(shè)工程抗震責(zé)任體系

　　著力強(qiáng)化建設(shè)單位責(zé)任。建設(shè)單位作為工程建設(shè)活動的總牽頭單位，對保障建設(shè)工程抗震能力具有主導(dǎo)作用?！稐l例》對建設(shè)單位主要規(guī)定了四個方面的責(zé)任：一是對建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)和施工全過程負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)督促勘察、設(shè)計(jì)、施工單位嚴(yán)格執(zhí)行抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。二是應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)階段申請超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批，未經(jīng)審批即施工的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。三是學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等重要公共建筑的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)單位，利用信息化手段確保隔震減震工程質(zhì)量可追溯。四是應(yīng)當(dāng)將建筑設(shè)計(jì)使用年限、結(jié)構(gòu)體系、抗震設(shè)防烈度等情況記入使用說明書，并交付使用人或者買受人，保障使用人或者買受人對抗震性能的知情權(quán)。

　　嚴(yán)格落實(shí)勘察、設(shè)計(jì)、施工等參建單位責(zé)任?？辈煸O(shè)計(jì)深度不夠、施工質(zhì)量管理不到位，是影響抗震性能的重要原因。《條例》規(guī)定，建設(shè)工程設(shè)計(jì)文件中應(yīng)當(dāng)說明抗震設(shè)防烈度、抗震設(shè)防類別以及擬采用的抗震設(shè)防措施。重大建設(shè)工程、地震時可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程和地震時使用功能不能中斷或者需要盡快恢復(fù)的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)編制抗震設(shè)防專篇。工程總承包單位、施工單位和監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)施工質(zhì)量管理，按照抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工。

　　完善隔震減震裝置生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)的責(zé)任。實(shí)踐中，部分隔震減震裝置質(zhì)量不合格、出具虛假檢測報(bào)告等問題時有發(fā)生?！稐l例》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)確保隔震減震裝置質(zhì)量符合有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，確保隔震減震裝置質(zhì)量信息可追溯。工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對檢測數(shù)據(jù)和檢測報(bào)告的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，出具虛假的檢測數(shù)據(jù)或者檢測報(bào)告的，將受到罰款直至吊銷資質(zhì)證書的處罰。

　　二、《條例》圍繞抗震鑒定、加固和維護(hù)，明確了已建成建設(shè)工程抗震責(zé)任

　　明確所有權(quán)人承擔(dān)抗震性能鑒定和加固的責(zé)任。近年來，由于抗震鑒定和加固的責(zé)任主體不明確，抗震鑒定加固工作進(jìn)展較為緩慢?！稐l例》規(guī)定，對符合防震減災(zāi)法第三十九條規(guī)定的建設(shè)工程，所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)技術(shù)條件和技術(shù)能力的機(jī)構(gòu)進(jìn)行抗震性能鑒定。對鑒定結(jié)果判定需要進(jìn)行加固且具備加固價值的，所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抗震加固。

　　明確從事抗震性能鑒定業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任?！稐l例》規(guī)定，抗震性能鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抗震性能鑒定，確保結(jié)果真實(shí)、客觀、準(zhǔn)確。

　　明確已建成建設(shè)工程的日常維護(hù)責(zé)任和保護(hù)義務(wù)?！稐l例》規(guī)定，建設(shè)工程所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)對建設(shè)工程抗震構(gòu)件、隔震溝、隔震縫、隔震減震裝置及隔震標(biāo)識等進(jìn)行檢查、修繕和維護(hù)，及時排查安全隱患，任何單位和個人不得擅自變動、損壞或者拆除。

　　中國建筑科學(xué)研究院抗震所鑒定與加固研究中心主任史鐵花：

　　加強(qiáng)既有建筑抗震管理

　　為人民群眾生命安全保駕護(hù)航

　　《建設(shè)工程抗震管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)明確新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程抗震設(shè)防達(dá)標(biāo)要求及措施，規(guī)范已建成建設(shè)工程的抗震鑒定、加固和維護(hù)，對既有建筑抗震安全提出了更明確的保障措施。

　　一、強(qiáng)調(diào)依法進(jìn)行既有建筑抗震鑒定

　　《條例》規(guī)定，國家實(shí)行建設(shè)工程抗震性能鑒定制度，依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抗震性能鑒定的建設(shè)工程，由所有權(quán)人委托具有相應(yīng)技術(shù)條件和技術(shù)能力的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。該處的“依法”是指依據(jù)防震減災(zāi)法規(guī)定的重大建設(shè)工程;可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程;具有重大歷史、科學(xué)、藝術(shù)價值或者重要紀(jì)念意義的建設(shè)工程;學(xué)校、醫(yī)院等人員密集場所的建設(shè)工程;地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程。這五類既有建筑的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行抗震鑒定并依據(jù)鑒定結(jié)論采用有針對性的處理措施。

　　除前述應(yīng)依法進(jìn)行抗震鑒定的建筑外，對于更多的一般既有建筑，也可依據(jù)抗震設(shè)防強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)《建筑抗震鑒定標(biāo)準(zhǔn)》GB50023的相關(guān)規(guī)定來確定是否需進(jìn)行抗震加固。

　　二、要求部分重要建筑抗震加固時應(yīng)采用減隔震技術(shù)

　　《條例》規(guī)定，位于高烈度設(shè)防地區(qū)、地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)、應(yīng)急指揮中心、應(yīng)急避難場所、廣播電視等已經(jīng)建成的建筑進(jìn)行抗震加固時,應(yīng)當(dāng)經(jīng)充分論證后采用隔震減震等技術(shù)。近年來的震害表明，采用隔震減震技術(shù)的建筑在地震中表現(xiàn)良好。該條款也體現(xiàn)了國家鼓勵和支持建設(shè)工程抗震技術(shù)的研究、開發(fā)和應(yīng)用。

　　三、明確各方責(zé)任主體對既有建筑抗震安全的責(zé)任

　　明確了所有權(quán)人的責(zé)任?！稐l例》進(jìn)一步明確所有權(quán)人對既有建筑抗震安全的責(zé)任，包括依法進(jìn)行抗震鑒定的責(zé)任，根據(jù)抗震鑒定結(jié)論及時采取相應(yīng)措施的責(zé)任，對需進(jìn)行抗震加固的應(yīng)當(dāng)加固的責(zé)任，對既有建筑的抗震構(gòu)件、減隔震設(shè)施等進(jìn)行檢修維護(hù)的責(zé)任等。

　　明確了抗震鑒定機(jī)構(gòu)的責(zé)任?！稐l例》規(guī)定依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抗震性能鑒定的建設(shè)工程，由所有權(quán)人委托具有相應(yīng)技術(shù)條件和技術(shù)能力的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。雖然國家沒有對抗震鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)定統(tǒng)一的資質(zhì)，但鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)具備“相應(yīng)的技術(shù)條件和技術(shù)能力”，還應(yīng)恪守職業(yè)道德，嚴(yán)禁徇私舞弊、弄虛作假?！稐l例》同時規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，鑒定機(jī)構(gòu)受處罰的，其責(zé)任人員也相應(yīng)受處罰。

　　明確了抗震加固設(shè)計(jì)單位和施工單位的責(zé)任。關(guān)于抗震加固設(shè)計(jì)施工，《條例》規(guī)定，抗震加固應(yīng)當(dāng)依照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等規(guī)定執(zhí)行，并符合抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求。《條例》同時規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。設(shè)計(jì)單位受處罰的，其責(zé)任人員也相應(yīng)受處罰。

　　四、強(qiáng)化政府的保障扶持及監(jiān)督職責(zé)

　　《條例》明確了政府在既有建筑抗震加固方面的政策支持。各地相關(guān)部門可以依據(jù)政策采取適用于本地的抗震加固模式。《條例》也提出既有建筑的抗震加固可以有多種融資渠道，除了各級政府的補(bǔ)助資金支持以外，需要多種投資主體及方式參與實(shí)施，發(fā)揮社會共建共治共享作用。

　　《條例》規(guī)定了縣級以上人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或者其他有關(guān)監(jiān)督管理部門有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查、抽樣檢測、查封涉嫌違反抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的施工現(xiàn)場等，并應(yīng)建立建設(shè)工程抗震責(zé)任企業(yè)及從業(yè)人員信用記錄制度，將相關(guān)信用記錄納入全國信用信息共享平臺，提升相關(guān)責(zé)任主體對既有建筑抗震安全的重視程度。

　　《條例》的頒布，將使既有建筑的抗震鑒定和加固有法可依，抗震性能進(jìn)一步得到提升，促進(jìn)提高城鄉(xiāng)綜合防災(zāi)能力。

　　中國建筑科學(xué)研究院有限公司研究員 朱立新：

　　加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理

　　補(bǔ)齊建設(shè)工程抗震管理短板

　　《建設(shè)工程抗震管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)的發(fā)布實(shí)施，填補(bǔ)了農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理的立法空白，奠定了農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防的制度基礎(chǔ)，有利于全面提升我國農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防能力。

　　一、《條例》對于加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理具有重要意義

　　我國是世界上地震災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國家之一。自1949年新中國成立至今，我國發(fā)生了多次破壞性地震，造成了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。這些地震大部分發(fā)生在村鎮(zhèn)地區(qū)，特別是西南、西北和華北地區(qū)，發(fā)震頻率高，房屋破壞普遍，其中村鎮(zhèn)住宅的破壞和倒塌是造成歷次地震人員傷亡的主要原因。東部地區(qū)雖然是地震少發(fā)地區(qū)，但群眾的抗震意識更為薄弱，多數(shù)村鎮(zhèn)住宅基本不考慮抗震，一旦發(fā)生地震，即使強(qiáng)度不大，大批村鎮(zhèn)住宅也會遭受破壞，造成人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。

　　“中震大災(zāi)、小震成災(zāi)”是村鎮(zhèn)地區(qū)的震害特點(diǎn)。歷次震害現(xiàn)場調(diào)查表明，在遭受同等烈度地震作用的條件下，村鎮(zhèn)建筑的破壞程度和倒塌比例遠(yuǎn)高于城市，主要原因是群眾抗震意識不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)條件有限，以及傳統(tǒng)建造習(xí)慣有所不足等。總體來說，地震對我國村鎮(zhèn)地區(qū)的破壞還較為嚴(yán)重，如何提高村鎮(zhèn)住宅的抗震能力，減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，是擺在我們面前的一個嚴(yán)峻問題?！稐l例》的發(fā)布實(shí)施，補(bǔ)齊了農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理短板，有利于全面提升我國農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防能力。

　　二、《條例》將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)制度，不斷提升農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理水平

　　在農(nóng)村房屋災(zāi)后重建中，一些地方政府采用“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”“統(tǒng)規(guī)聯(lián)建”“統(tǒng)規(guī)自建”等方式進(jìn)行建設(shè)，不斷加強(qiáng)管理、指導(dǎo)和服務(wù)。比如，免費(fèi)給農(nóng)民提供由專門的設(shè)計(jì)院、專家設(shè)計(jì)的施工圖集，供農(nóng)民建房時選用;幫助農(nóng)民做好房屋建設(shè)選址，做到“三避讓”，避開危險地段和不利地段;組織成立質(zhì)量監(jiān)督管理委員會進(jìn)行安全巡查，確保質(zhì)量安全;加強(qiáng)對農(nóng)村建筑工匠的培訓(xùn)，提高工匠的技術(shù)水平等等。這些措施有效提高了農(nóng)村建設(shè)工程的建筑質(zhì)量。特別是隨著全國農(nóng)村危房改造工作、農(nóng)村民居地震安全工程等工作的大力推進(jìn)，村鎮(zhèn)建設(shè)的總體防災(zāi)水準(zhǔn)有所提高。

　　《條例》將這些行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)予以提煉，上升到法規(guī)制度層面，為加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)工程抗震能力提供了有力的組織保障和制度支撐。《條例》第四章對農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防作了專章規(guī)定，特別是針對農(nóng)村地區(qū)的特殊性，強(qiáng)化了政府和部門責(zé)任，明確各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防的管理，這也是《條例》的一大亮點(diǎn)。一是縣級以上人民政府對經(jīng)抗震性能鑒定未達(dá)到抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)工程抗震加固給予必要的政策支持。實(shí)施農(nóng)村危房改造、移民搬遷、災(zāi)后恢復(fù)重建等，應(yīng)當(dāng)保障建設(shè)工程達(dá)到抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。二是縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)編制、發(fā)放適合農(nóng)村的實(shí)用抗震技術(shù)圖集，農(nóng)村村民住宅建設(shè)可以選用抗震技術(shù)圖集，也可以委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，并根據(jù)圖集或者設(shè)計(jì)的要求進(jìn)行施工。三是縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)工程抗震的指導(dǎo)和服務(wù)，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，組織建設(shè)抗震示范住房，推廣應(yīng)用抗震性能好的結(jié)構(gòu)形式及建造方法。

　　三、深入貫徹落實(shí)《條例》，確保條例執(zhí)行效果

　　《條例》出臺后，各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極按照要求，做好《條例》貫徹落實(shí)工作：一是通過多種形式，向農(nóng)村地區(qū)宣傳普及地震知識，提高群眾抗震設(shè)防意識;二是在免費(fèi)提供施工圖集的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村地區(qū)提供、推廣簡便易行、成本較低的農(nóng)村房屋抗震技術(shù)措施;三是進(jìn)一步做好農(nóng)村房屋建設(shè)質(zhì)量的指導(dǎo)和服務(wù)工作;四是進(jìn)一步加大對農(nóng)村房屋抗震設(shè)防的投入和支持力度。